L’UE ALLA PROVA DELL’ALLARGAMENTO. I PAESI CANDIDATI, LE REGOLE, I TIMORI E LE “IDEE INNOVATIVE”
I LEADER DEI 27 PRESTO DOVRANNO DECIDERE SE E COME ALLARGARE LA UE AI BALCANI E ALL’EST EUROPA
Ma dove finisce esattamente l’Europa? Sulle spiagge dell’Atlantico a ovest e su quelle del Mediterraneo a sud? Ipotesi valida, magari testata nelle ultime vacanze. A nord la questione si fa già più scivolosa (Islanda, Groenlandia? Citofonare Donald Trump). Ma a est? In età moderna viandanti e geografi hanno provato a individuare la barriera di separazione tra Europa e Asia nei Monti Urali, nel cuore della Russia, ma l’ipotesi resta contestata, anche perché sul piano geologico il blocco continentale è uno solo: l’Eurasia. E a sud-est, dove per secoli è fiorito l’Impero Ottomano? I Balcani sono Europa? E la penisola anatolica? E il Caucaso? Le risposte “fisiche” sono incerte, in fin dei conti soggettive. Anche per questo grandi pensatori del ‘900 come Paul Ricoeur hanno sostenuto che la vera identità dell’Europa sia in costante movimento, definita proprio dall’incontro con l’«altro». Nel mito greco, d’altronde, la «civiltà» nasceva dalla progenie di una principessa fenicia portata (a forza) a Creta: Europa, appunto. Dilemmi da salotto? Mica tanto. Perché nei prossimi 12 mesi i governi europei dovranno sciogliere un nodo politico cruciale: allarghiamo ancora l’Ue? Fino a dove? Come? E in che tempi?
Da 6 a 27: così l’Ue è diventata sempre più grande
«Giorgia Meloni va a trattare in Europa». «L’Europa non ci lascia spazio per tagliare le tasse». Nel discorso pubblico, e spesso anche su giornali e tv, “Europa” viene spesso usato come un termine intercambiabile per indicare in realtà l’Ue. Un errore, ma pure un sintomo del suo successo storico. Da quando è nata, nel 1950, la Comunità europea, poi diventata Unione, è stata però molte “Europe” diverse. Un cerchio sempre più largo. All’inizio, dopo la devastazione di due guerre mondiali, i Paesi fondatori erano sei: Italia, Francia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo. L’obiettivo «minimo» era quello di gestire insieme produzione e scambio di carbone e acciaio, cooperare per scongiurare altre guerre. Presto si andò oltre, e nel ’57 nacque (a Roma) la Comunità economica europea. Nel 1973, caduto il veto francese, vi entrò pure il Regno Unito, insieme con Irlanda e Danimarca. Negli anni ’80 l’allargamento della Cee proseguì a sud, con l’adesione di tre Paesi messisi infine alle spalle i rispettivi regimi: Grecia (1981), Spagna e Portogallo (’86).
Crollato il Muro di Berlino, i 12 Stati membri diedero un impulso politico più ambizioso al progetto: nacque a Maastricht l’Unione europea. Le sue sirene attrassero tre anni dopo (’95) pure Austria, Finlandia e Svezia. Svizzera a parte, l’Ue era ormai sinonimo di Europa occidentale. Nel nuovo secolo i dirigenti europei – alla guida della Commissione c’era Romano Prodi – intrapresero però una nuova scommessa: integrare nell’Ue pure tutti i Paesi del blocco post-sovietico. Nel 2004 entrarono, oltre a Cipro e Malta, Slovenia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Polonia, Lituania, Lettonia ed Estonia. Nel 2007 pure Romania e Bulgaria. L’Ue ha cambiato natura, dimensioni, confini, forse perfino missione. L’ultima adesione, quella della Croazia nel 2013, ha aperto la via pure all’integrazione dei Balcani. Tre anni dopo, è arrivata però la “mazzata” politica del primo divorzio dall’Ue della storia: la Brexit. E ora?
Balcani, Est Europa: quali sono i Paesi candidati
Sul taccuino dei candidati a entrare in Ue nei prossimi anni ci sono ufficialmente 10 Paesi. Le loro traiettorie e chances di adesione sono però molto diverse. Si tratta di Albania, Bosnia Erzegovina, Georgia, Kosovo, Macedonia del Nord, Moldova, Montenegro, Serbia, Turchia e Ucraina. I negoziati con la Turchia sono però di fatto naufragati da quando Recep Tayyip Erdoğan ne ha fatto un Paese sempre più autoritario, mentre l’application del Kosovo, la cui indipendenza non è riconosciuta da cinque Stati Ue, non è a oggi mai stata approvata, così che Pristina resta nel limbo di “potenziale candidato”. I negoziati realmente in pista in questo momento sono quindi con 8 Paesi: 5 dell’area balcanica, 3 dell’area post-sovietica. In molti di questi Paesi negli ultimi anni si sono viste manifestazioni popolari di commovente entusiasmo per l’Europa – di quelle che nella stessa Ue si vedono di rado. E in un mondo sconquassato da guerre e imperialismi, nel vicinato europeo soprattutto quelli di Vladimir Putin, la logica geopolitica di un nuovo allargamento pare chiara: attrarre quei Paesi in uno spazio europeo strutturato di pace, diritti e cooperazione economica, sottraendoli all’instabilità o alle mire di altre potenze. Ma come si fa a decidere chi e quando è pronto ad entrare in Ue?
Chi può entrare nell’Ue?
L’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea stabilisce che possa chiedere di aderire qualsiasi Stato «europeo» che rispetti e si impegni a promuovere i valori fondativi dell’Ue. Questi sono elencati all’articolo 2: il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza e lo Stato di diritto; il rispetto dei diritti umani e delle minoranze; una società caratterizzata dal pluralismo e dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini. Oltre a questi fondamenti, i governi Ue hanno poi stabilito di considerare ammissibili le domande di Paesi in grado di rispettare tre condizioni operative, dette Criteri di Copenaghen:
la presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela;
l’esistenza di un’economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione;
la capacità di assumere e attuare efficacemente gli obblighi inerenti all’adesione, compresi gli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.
Negli anni seguenti si è anche precisato che il Paese candidato deve essere in grado di applicare efficacemente il diritto comunitario, che l’Ue stessa deve essere in grado di integrare nuovi membri.
Candidatura, negoziati, adesione: chi decide e come
Una volta ricevuta la domanda di adesione di un Paese, il Consiglio Ue – ossia l’organo dove siedono i rappresentanti dei 27 Stati membri – vota se “avviare la pratica”, chiedendo alla Commissione di esprimere un parere motivato. Se la raccomandazione è positiva, devono votare a favore dell’accettazione della candidatura il Parlamento europeo (a maggioranza assoluta) e il Consiglio europeo, ossia i capi di Stato e di governo Ue (all’unanimità). Se così è, il Paese in questione diventa ufficialmente candidato. Dopo un’eventuale fase di “pre-adesione”, spetta sempre al Consiglio europeo all’unanimità, su raccomandazione della Commissione, il compito di deliberare l’apertura ufficiale dei negoziati di adesione. Un processo che dura anni.
L’obiettivo dei negoziati è quello di monitorare passo passo il percorso di riforme che un Paese candidato è chiamato a compiere per prepararsi ad entrare nell’Unione, il che comporta soprattutto entrare nel mercato unico e nell’area Schengen (ma questo passo può essere posticipato dall’Ue) ed introdurre nella legislazione nazionale l’intera mole normativa Ue (cosiddetto acquis communautaire). Secondo l’organizzazione attuale, i negoziati vengono suddivisi in ben 35 capitoli, a coprire tutte i settori su cui il Paese dovrà allineare agli standard Ue la sua legislazione e azione amministrativa: dall’agricoltura alle tasse, dai trasporti al controllo delle frontiere, dall’energia alla pesca, e così via. Per ciascun Paese candidato, l’Ue stabilisce dei benchmark da raggiungere per poter chiudere via via ciascun capitolo. Quando Stati membri e Commissione considerano completate le riforme interne su tutti e 35 i capitoli, tecnicamente tutto è pronto per l’adesione. Si procede allora a scrivere il Trattato di adesione del nuovo Paese all’Ue, dove sarà indicata anche la data prevista di ingresso. In favore dell’adesione devono allora esprimersi ufficialmente Commissione, Parlamento europeo e Consiglio. Perché il “matrimonio” si compia, il Trattato deve essere firmato e poi ratificato dal Paese candidato e da ciascuno degli Stati Ue secondo le proprie regole costituzionali (voto in Parlamento o referendum).
Le paure e i dilemmi dell’allargamento
Sul piano tecnico il processo, per quanto lungo e complesso, è chiaro. Ma a guidare tutto il percorso – dalla velocità dei negoziati all’effettivo approdo finale – sono ovviamente anche valutazioni politiche. I decisori finali infatti, come spiegato, restano i governi nazionali, che devono rispondere delle loro scelte di fronte alle opinioni pubbliche. Il nuovo possibile allargamento alle porte le interroga in profondità, per molte ragioni: politiche, economiche, culturali. Il maxi-sondaggio Eurobarometro condotto lo scorso anno ha evidenziato che una lieve maggioranza dei cittadini Ue (56%) è in principio favorevole all’allargamento. Ma anche che due terzi dei cittadini Ue (tre quarti in Italia) non si sentono sufficientemente informati sul tema, e che proliferano dubbi e incertezze su cosa significherà in concreto il possibile allargamento. Dubbi reali, che meritano risposte. Schematizzando, si possono identificare quattro grandi domande che agitano i sonni di cittadini e leader Ue:
1) Dopo aver inglobato negli anni 2000 dodici nuovi Paesi (soprattutto dell’Europa centro-orientale), l’Ue può «permettersi» di allargarsi ancora o rischia di perdere la sua anima/identità? La domanda presuppone ovviamente di stabilire prima se e quale sia al fondo l’identità comune europea: questione delicata e soggettiva perché riguarda i valori, e per alcuni anche la comune appartenenza a un “bacino” etnico/culturale/religioso dai confini variabili.
2) L’allargamento ai nuovi Paesi è benefico per quelli che già stanno nell’Ue o rischia di provocare danni alle loro società ed economie? L’Eurobarometro del 2025 ha evidenziato come le preoccupazioni principali dei cittadini Ue sull’allargamento riguardino in primis l’«immigrazione incontrollata» (40%), la corruzione e il crimine organizzato (39%) e i costi finali per i contribuenti (37%). Soprattutto nei Paesi dell’Est, come la Polonia, il timore economico più rilevante è legato alle conseguenze della possibile adesione dell’Ucraina sul settore agroalimentare. Kiev produce circa 60 milioni di tonnellate di grano l’anno, e gli agricoltori polacchi (ma anche italiani e francesi) temono che un’«invasione» di quelle derrate a costi inferiori possa mettere in crisi le loro aziende.
3) Si può integrare, o promettere di integrare, un Paese in guerra? Farlo, nell’attuale quadro geopolitico, significa rafforzare l’Ucraina e dissuadere Vladimir Putin da questa ed altre avventure militari o esacerbare le tensioni con la Russia?
4) Se già oggi assumere decisioni a 27 è a volte un’impresa – specie nelle materie in cui è richiesta l’unanimità, come la politica estera – come si governerebbe un’Unione a 30 o 35 membri?
Diritto di veto «congelato» e salvaguardie, le ipotesi allo studio
Se fino a pochi mesi fa la questione dell’allargamento pareva occupare i pensieri più dei funzionari di Bruxelles che dei governi nazionali, ora il tempo delle scelte si avvicina – anche perché l’entusiasmo e la pazienza in alcuni dei Paesi candidati rischiano di svanire. E così al Consiglio europeo dei prossimi 15 e 16 ottobre la questione di come procedere sull’allargamento sarà in cima all’agenda. Da mesi, dietro le quinte, rimbalzano tra le capitali idee e proposte su come tenere insieme capra e cavoli, ossia far avanzare il processo di allargamento rispondendo però al contempo ai dilemmi teorici e pratici ricordati.
L’elefante principale nella stanza del processo si chiama diritto di veto, ossia il potere assegnato dai Trattati Ue ad ogni Stato membro di bloccare qualsiasi decisione comune se ritenuta contraria ai propri interessi nazionali, nelle materie in cui è prevista l’unanimità. Il caso più noto riguarda le decisioni da prendere in politica estera. Negli ultimi anni, si sa, della prerogativa ha abusato Viktor Orbán, magari per ottenere fondi o concessioni su altre materie per la sua Ungheria. Ma è capitato pure che a far deragliare una decisione (caso delle sanzioni alla Bielorussia nel 2020) sia stato un Paese come Cipro, che conta 1,38 milioni di abitanti sui 452 dell’Ue. Ha senso inglobare nell’Ue sempre più Paesi, spesso piccoli, in grado potenzialmente di bloccare l’intero processo decisionale? La soluzione più diretta sarebbe ovviamente quella di abolire il diritto di veto e passare al voto a maggioranza qualificata su tutte le materie Ue, politica estera compresa. Ma paradossalmente per decidere una svolta del genere ci vuole l’unanimità dei 27, e al momento restano forti resistenze in molti Paesi e forze politiche. Bisogna cercare dunque altre «soluzioni innovative», come ha detto in primavera il Cancelliere tedesco Friedrich Merz.
Un’idea circolata negli ultimi mesi tra governi e istituzioni Ue prevede per questo di “sospendere” il diritto di veto dei nuovi Paesi membri, a tempo definito o indefinito. Il Montenegro, che conta appena 624mila abitanti e che è considerato il Paese più vicino all’adesione, non sarebbe a priori contrario alla condizione posta, ragion per cui il modello potrebbe essere sperimentato nel suo Trattato di adesione. Ci sono però perplessità politiche e legali al riguardo. Un’altra proposta lanciata nei mesi scorsi soprattutto da Francia e Germania prevedeva la possibilità di prospettare ad alcuni Paesi candidati un’adesione «graduale»: associare cioè in maniera crescente quei Paesi nei processi decisionali Ue, in attesa che il completamento delle riforme (e la ricettività dell’Ue) consentano la piena integrazione. L’Ucraina di Volodymyr Zelensky ha però rigettato l’idea, temendo di finire nel limbo e insistendo invece per una «membership piena» quanto prima.
Allo studio della Commissione c’è poi l’ipotesi di inserire nella legislazione Ue delle «salvaguardie» che tutelino gli Stati membri da possibili «brutte sorprese» dopo l’ingresso dei nuovi. La salvaguardia principale che Francia, Germania e Benelux hanno proposto riguarda lo stato di diritto: si chiede in sostanza di dotare l’Ue di strumenti di reazione efficaci nel caso uno dei nuovi Paesi dovesse regredire nel suo percorso democratico, come accaduto all’Ungheria di Orbán. Ciò potrebbe significare l’imposizione di pesanti sanzioni, il congelamento di fondi, e di nuovo anche quello del diritto di veto. Altre ipotesi di salvaguardie riguardano le questioni economiche: un’idea in discussione riguarda ad esempio la previsione di periodi «rafforzati» di transizione prima del pieno ingresso nella Politica agricola comune, in quella di coesione o ancora alla libera circolazione dei lavoratori. Dalla Francia alla Spagna, dalla Polonia fino all’Italia, le elezioni incombono per molti nel 2027, e i leader nazionali non possono permettersi di decidere sull’allargamento senza tener conto dei loro cittadini.
(da Open)
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